關于創新和完善招標投標體制機制的換位思考

中國采購與招標網

　　我國招標投標制度實踐將近30年，特別是《招標投標法》頒發10年來，招標投標制度為促進我國經濟體制改 革，轉變企業經營機制與政府管理職能，培育和規范市場競爭機制，優化社會資源配置，提高經濟與社會效益，預防和懲治腐敗行為發揮了舉足輕重的作用，取得了 舉世矚目的成就。但是，隨著招標投標活動不斷迅速擴展，并受目前市場環境、法治建設、政府監督和主體自律以及招標投標運行體制機制等多方面的制約，招標投 標制度也暴露出了一些不適應、不理想的現象和亟待研究解決的深層次問題。我們應當以科學發展觀為指導，改變慣性思維，換位思考，以改革創新的思路、方法認 真總結現行招標投標制度設計和運行中存在的實際問題，分析查找一直被忽視的原因，甚至可能是構成制約招標投標進一步健康發展的瓶頸障礙。通過調查研究，我 們不難發現，招標投標行業的技術標準、職業隊伍、主體自律、網絡平臺和理論研究就是一直被我們忽視的薄弱和空白環節，因而也是我們今天急需探索創新和完善 招標投標運行體制機制，進一步推動招標投標制度科學、持續發展的重要切入點和轉折點。
　　一、完善法律政策與制定技術標準相結合，有效規范招標投標行為
　 　招標投標是融合法律、政策、技術、經濟特性于一體的市場競爭交易活動，因此招標投標活動既要依靠法律政策的調整控制，也要依賴技術經濟標準的調節約束， 前者主要針對原則、唯一、穩定、管理和定性的行為事項，后者主要針對細節、可變、技術和定量的行為事項，兩者具有不可替代，互為補充的調整控制作用，唯有 相互結合，才能有效規范招標投標市場行為。國務院九部委頒發試行《標準施工招標文件》（2007年）就是一個成功和有力的例證。
　　然而，我國 現行招標投標實踐中，習慣于單純依賴法律政策的控制管理作用，卻長期忽視技術經濟標準的調節控制作用。招標投標有關活動往往缺乏系統的技術經濟標準、規范 的調整和支撐，而單一依賴法律政策的調控，以致造成法律政策條款設置的兩難境地和兩極失效現象：一是條款太原則，形同虛設，無法操作；二是條款太具體，掛 一漏萬，顧此失彼。同時，法律法規無法根據情形動態變化及時修改有關條款，給許多違法違規行為留下了機會和空間，這已成為規范招標投標行為的難題。例如， 《招標投標法》第二十四條規定依法必須招標項目的投標時間最短不得少于二十日，但是，由于招標項目技術經濟的復雜性，實際所需要的投標時間從幾天至幾個月 千差萬別。這一規定顯然不能適應復雜的實際情況，因而失去了有效的約束作用。理論和實踐證明，投標時間既是一個法律政策問題，也是一個技術經濟問題。法律 法規中只需要規定：“保證編制投標文件所必需的時間”，而具體“必需的時間”可以按照“技術必需和經濟合理”的原則，依據招標采購標的物性質、規模、技術 等情況的特點需要，通過制定“招標投標工作標準、規程”，分門別類科學合理設定，方能適應和執行，并可以根據實踐發展需要及時調整修改。因此，既要完善法 律政策，也要制定技術標準，兩者相互結合，共同調控，方能夠產生有效的約束力和可執行力。類似還有招標操作程序、資格評審與開標、評標的方法步驟、招標代 理工作規程、電子網絡招標等都迫切需要依據法律法規，制定實施一系列配套工作標準、規范、規程，以此有效調整、規范招標投標行為。
　　二、法律制度建設和職業隊伍建設相結合，才能全面提高招標投標制度的執行效果
　 　制度的作用是管理人，制度的效力同樣取決于人。只有大力培養提高招標投標職業隊伍素質，才能全面、有效地貫徹執行招標投標的法律法規制度。招標投標行業 一直以來注重于通過建立法律制度管理人的行為，卻忽視了通過加強職業隊伍建設，提高從業人員素質促進法律制度的貫徹執行。以致今天，招標采購的職業資格制 度尚未正式建立，高等院校也尚未普遍設立招標采購專業。招標采購從業隊伍構成混雜，職業素質參差不齊，教育程度、從業經驗和專業能力差距較大。各類招標采 購業務人員約40%以上無任何職業資格或已有職業資格與所從事職業毫不相關。由此造成招標采購從業人員的法律、信譽和職業意識淡薄，職業責任約束弱化。法 律制度往往在從業人員的片面甚至錯誤理解和執行中變形、弱化。以致招標投標失誤失信、違法違規行為屢禁屢犯。為此，加強招標投標行業隊伍建設，特別是提高 招標采購從業人員的職業素質已經成為全面、有效地貫徹執行招標投標制度，規范招標投標市場秩序面臨的緊迫任務。
　　三、改革行政監督與加強主體自律相結合，有效維護招標投標市場秩序
　 　行政監督和主體自律對于規范招標投標行為具有不同的作用機理和效果。前者是行政主體對市場主體的依法約束，具有普遍性、強制性、威懾性的特點，后者是市 場主體內生機制的自律約束，具有針對性、預防性和自我教育、糾正的特點。兩者相互結合，互為補充，才能有效規范招標投標市場秩序。
　　我國招標 投標制度是作為改革傳統計劃管理經濟，建立現代市場競爭機制的方式、手段，并依靠行政力量推動建立和實施。由此長期形成了單一依賴行政管理方式、手段監控 招標投標活動的習慣思維和運行模式，而市場主體的經營和自律機制卻一直處在不斷改革完善過程中，至今也沒有完全適應招標投標市場的需要。一方面“市場行為 行政化”，政府部門集投資人、采購人、行業管理、市場監督等多重身份于一體，在招標投標活動中越位包攬了過多市場主體職權范圍的事項。政府管理規定和環節 層層交叉重疊，卻又不承擔相應責任；另一方面，“市場主體資格殘缺”，主要是政府和國有資金項目的招標人始終處在被管、被動的角色定位，缺乏全面自主決 策、全過程自我負責的資格能力、動力和約束力，許多招標投標的無序行為與招標主體“資格殘缺”狀況直接有關。
　　因此，首先必須轉變和規范行政 監督職能和方式，改革政府部門多重身份于一體的現狀。特別需要將招標投標市場的行政執法監督職能與招標項目的投資、采購管理、行業管理職能逐步徹底分離。 統一政府的市場監督職能，關鍵是清晰界定；回歸項目的管理職能，關鍵是正確定位。各級政府的招標投標行政執法監督職能應該參照物價、工商、質監等管理模 式，不分項目所屬行業、用途和投資性質，集中一個與行業管理無關的監督機構統一分級履行監督職責，但必須區分招標項目的不同投資性質、來源，采用不同的行 政監督方式。同時，依法制定《招標投標法實施條例》，并統一制定各專業項目招標投標實施管理辦法以及相應的技術標準、規范。各行業主管部門應當改革項目招 標投標管理的職能和方式，主要定位于投資人管理和專業管理的角度對本級政府投資和所屬國有投融資項目招標行為依法實施必要的調控管理，但應逐步減少不必要 的干預，更不應當定位于對招標投標市場交易活動的執法監督。這是建立統一開放，競爭有序的招標投標市場，改變行業各自為政、分割保護、政企不分等現狀必須 澄清和解決的首要問題。
　　其次，依法界定和確立招標投標市場主體的權利和責任定位。主要改革和完善社會公共項目、政府項目和國有企業項目招標 投標管理體制，各類政府部門不應該越位代管或以加強監管的名義削弱、剝奪招標項目法人的資格與管理職權，應該按照招標項目的投資性質、來源，分別確定不同 的招標投標項目管理方式和責任范圍。政府和國有投資項目法人的決策權利、責任和廉潔自律問題確實是當前規范招標投標活動的第一難題，但是，應當主要通過深 化改革完善企業和項目自律管理體制，并通過建立招標投標信息充分公開的網絡監督為主的社會公眾監督體制逐步解決這一問題。其中，企業招標項目應立足于建立 健全法人治理結構的自我約束機制；政府招標項目則應當著眼于探索建立類似投資、建設、管理、使用分工負責、相互分離、制約的代建制。同時，按照管人、管事 分離的思路探索對各類不同招標項目管理人員的監督約束機制。我們不能期望一項招標投標制度能夠防范市場運行中所有的腐敗交易行為，更不應該一概采用簡單限 制和剝定招標人自主采購決策權的管理辦法，防止項目招標人及其管理人員可能的惡意非法行為（如招標方式和組織方式的審批、排名第一的候選人中標、甚至有些 地方限制招標人代表參與評標等），否則，必將同時削弱和排斥招標人善意的積極性、主動性、創造性及責任性，導致招標投標制度正常功能的變形、退化和形式 化，使其無法充分發揮競爭優化、科學評價、公正交易、滿意選擇等應有的功能作用，并將造成政府管理與招標投標實施主體之間的逆向、對立態勢。
　 　最后，通過建立和完善職業道德文化、從業資格制度、主體治理結構、行業自律制度、市場信息公開以及規范行政監督行為等多方面、多形式大力培養和提升招標 投標主體和從業人員的誠信自律意識，建立健全全行業的誠信自律機制，這是規范招標投標市場秩序的基石。其中，建立招標采購專業技術人員職業資格制度是提高 職業素質，強化職業意識，規范職業行為，落實職業責任最基本和最有效的誠信自律制度。我們有理由相信職業資格制度一定能夠贏得政府和社會的一致共識和大力 支持，并得以盡快全面建立。
　　惟有市場主體誠信自律和行政依法監督相互結合，才能有效建立和規范招標投標市場秩序。
　　四、招標信息與電子網絡相結合，充分實現公開、公平、公正和誠實信用目標
　 　統一開放的招標投標市場首先取決于統一開放的招標投標市場信息，招標投標信息的公開透明、對稱共享是實現招標投標統一開放、有序競爭目標的基本前提，而 電子網絡正是實現這一目標并達到便捷高效、節約資源要求最有效的技術支撐和平臺。推行電子招標投標制度，利用電子網絡平臺建立統一和分層次的各類市場主體 及其從業人員基本資信檔案、項目招標、中標和履約等情況的真實、準確、動態信息數據庫，并面向全國招標投標市場公開發布。這既可以有效監督和遏制招標人規 避招標、虛假招標，投標人偽造業績、騙取投標、中標資格等違法以及違約失信行為，使其失去存在和蔓延的空間；又能夠通過發布各類招標項目的相關統計和對比 分析數據，提高全行業對低于成本價投標、不平衡報價、串標抬標等違規違法行為的分析鑒別和抵御能力。同時，招標投標信息與電子網絡的緊密結合，必將充分發 揮行業和社會的共同力量，有效促進行政監督部門轉變管理職能、作風和方式，同時監督和規范招標投標各方主體行為和行政管理行為，有效打破條塊分割保護，有 力預防和懲治腐敗行為，并為改革市場準入的行政管理方式，全面建立各類招標投標市場主體資格、業績能力和信譽的科學、高效、公正評價體系創造必要和可靠的 技術條件。
　　五、實踐探索與理論研究相結合,引導招標投標制度科學發展
　　多年來，我們重視招標投標的實踐運用，卻輕視相應的理論 研究；重視引進國際招標采購制度，卻忽視結合實際國情的創新改造；以致招標投標實踐中面臨的一系列問題因缺乏系統理論的指導，而至今沒有找到科學、權威的 答案和有效的解決途徑、方法，以致制約了招標投標制度發展的進程，例如，以下一系列重大問題直接關系到引導招標投標制度的健康、科學發展，迫切需要我們認 真研究和正確決策。
　　1.招標是否應該定義為包含采購與出售的競爭交易方式？
　　2.項目業主既要為項目終身負責，那么限制其參加評標的做法合理嗎？
　　3.針對虛假招標、串標圍標的復雜成因，應該如何采取標本兼治的綜合治理對策？
　　4.為何實施經評審的最低投標價法和綜合評估法均會產生不同的弊端和截然相反的爭議?
　　5.如何避免招標代理的惡性競爭，提高服務技術含量，并拓寬招標代理服務的范圍？
　　6.招標投標活動如何既能滿足科學合理需求，又能達到廉潔公正交易？
　　7.《招標投標法》與《政府采購法》、《合同法》之間如何實現“無縫對接”?如何消除政府職責不清，企業無所適從的現狀。
　　上述“五個結合”反映了當前招標投標制度運用中迫切需要關注的“五強五弱”現象，并從一定視角探索了在新的歷史條件下，創新和完善招標投標運行體制機制 的切入點和轉折點，期望能夠引起政府、社會和招標投標行業的重視。惟有創新理念，與時俱進，統籌規劃，有序推進，招標投標制度一定會獲得科學、持續地發 展，并為社會主義市場經濟發展不斷作出嶄新貢獻。(作者：中國招標投標協會副秘書長 李小林)